吴必虎、谢冶凤
两山理论是指导自然保护地管理工作的基本准则
为切实推进、落实以上各项政策，其中一项重要举措就是划定协调?；ず头⒄构叵档纳煜摺８萆肪巢俊逗煜呋ㄖ改稀饭娑?，需要明确划定生态红线的区域包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和禁止开发区。其中禁止开发区是指依法设立的各级各类自然文化资源?；で颍约捌渌菇泄ひ祷钦蚧ⅰ⑿枰厥獗；さ闹氐闵δ芮?。主要的禁止开发区包括国家级自然?；で⑹澜缥幕匀灰挪?、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等自然?；さ亍?/span>
作为重点生态功能区的一个组成部分，禁止开发区是指“禁止进行工业化城镇化开发”的区域，而并不排斥传统的农牧业和低强度的自然教育、自然游憩、生态旅游和观光游览等低密度利用方式的存在。但是最近一段时间以来，某些部委和一些地方在进行环保督察和土地督察过程中，由于层层加码原因特别是害怕担责的心理，不讲科学、缺少论证，短时间内在禁止（工业化城镇化）开发区内对自然游憩和生态旅游设施也推行一刀切式的关停、拆除，“把孩子和洗脚水一块儿倒掉”，对当地经济发展和社会稳定带来了一些负面影响。对此，我们要认真学习领会习近平生态文明思想，需要对“什么是生态红线”进行科学界定、正确理解、合理施政，为社会经济和谐稳定发展创造更好的条件。
绿水青山与金山银山是一体两面、辩证统一的关系，只有?；ず昧寺趟嗌?，才能创造金山银山；在适当的条件下，应当选好路子、合理利用绿水青山，为人民带来金山银山。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论，具有高度科学性和实际指导性：“我们过去讲，既要绿水青山，又要金山银山。其实，绿水青山就是金山银山”。习近平在《绿水青山也是金山银山》一文中明确提出，如果把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。
在习近平生态文明思想中，明确回答了两个关键问题：一是“?；ど币耙匀宋尽?。习近平总书记数次强调：“良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民”。二是“?；ど坏扔谌死嗌兑脖鸶伞薄Ｏ敖阶苁榧乔康鳎骸安桓愦罂⒉皇遣灰?，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路”；“要正确把握生态环境?；ず途梅⒄沟墓叵?，不能把生态环境?；ず途梅⒄垢盍芽?，更不能对立起来”。
划定?；さ睾煜咝枰悸堑乩聿钜煨?，应因地制策、因时施策
首先需要明确，划定生态?；ず煜呤且幌罘ǘㄒ?，也是各地各行业都要遵循的可持续发展路径，这是我们讨论问题的基本立足点。《环境?；しā返诙盘豕娑ǎ骸肮以谥氐闵δ芮⑸肪趁舾星痛嗳跚惹蚧ㄉ；ず煜?，实行严格?；ぁ薄Ｖ醒搿渡甯姆桨浮芬蟆昂侠斫缍ü夜胺段А?。中央《?；さ刂傅家饧访魅诽岢觯骸爸鸩叫纬梢怨夜拔魈濉⒆匀槐；で?、各类自然公园为补充的自然?；さ胤掷嘞低场?。生态环境部《红线划定指南》规定：“生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界”。这些立法和政策对哪些地方需要划定生态红线、不同?；さ乩嘈褪敌胁煌潭鹊谋；ちΧ?，都作出了明确的规定。但是在技术层面上，依据哪些条件进行划界、以前若干年划定的界线是否全都科学可行、?；さ啬诓坑中枰殖瞿募咐嗲颍匀淮嬖谙嗟贝蟮囊陕呛突炻?。
较长时期以来，自然?；そ缌餍凶糯游鞣揭吹暮诵那?、缓冲区、试验区概念体系和规划管理模式，生态环境部《?；で喽酵ㄖ肪腿栽诓捎谜庖唤馐吞逑怠９冶曜糋B/T 20399-2006《自然?；で芴骞婊际豕娉獭芬补娑ā白匀槐；で诓堪凑罩鞯脊δ苄圆钜旆治诵那⒒撼迩褪笛榍龉δ芮?。这一无视地理差异和被?；ざ韵蟮牟钜?，整齐划一地要求各地都要实施三分法，本身就存在不科学的嫌疑。三区划分方式并非所有自然系统的自身规律，而是人类在有限的区域研究后提出来的，因此这种模式不可能符合所有生态系统。众所周知，生态系统存在多样性，再加上我国幅员辽阔，区域自然地理条件差异极大，从理论上讲，不存在一套能够普遍适用于所有生态系统管理的分区模式。
对于像青藏高原这类敏感程度高、承载力低的生态系统而言，可能全境都应当被视为生态脆弱区而需要高度重视其生态环境的?；?；而对于一些承受人类扰动能力强的生态系统来说，例如柬埔寨古都吴哥地处热带雨林，在遭到战争破坏被弃用后不久即被雨林所覆盖，即使全境被划为实验区亦不会影响其生态系统稳定。所以，三区模式本身作为生态红线划定及后续管理的根本依据是不科学的。事实上，一些自然?；さ睾椭匾δ芮执嬖诨质彼嬉庑院椭鞴坌源?，时空尺度前后不一致（林勇等，2016）等问题，对于后续基于生态红线的生态系统管理带来了很大的困扰。
实际上，上述三区模式近年来在中国生态文明建设顶层设计中已经扬弃不用，自2019年中央文件《?；さ刂傅家饧凡捎煤诵谋；で胍话憧刂魄址ㄖ?，实际上已经放弃了上述三区模式。三分法被弃用之后，如何调整、管理原来的缓冲区？有些人认为，把原来的缓冲区统统划入核心?；で涂梢粤?。这样武断的解决方案，不仅违背《红线划定指南》提出的“合理性”“协调性”“可行性”三大科学原则，也对缓冲区范围内的当地社区的产权地位与发展利益带来不公平的限制，由此造成地方政府和涉事主体的法律冲突和利益矛盾。
即使在生态环境领域内部，对?；さ厣煜叩亩ㄒ?、划定及其管理要求也一直处于调整、变化之中。如何划定各类?；さ氐纳煜?？《红线划定指南》要求：“自然?；で蛏先磕扇肷；ず煜摺?。其余类型的?；さ厝绻夜?、自然公园、风景名胜区、文物?；で龋蛐枰案萆；ぶ匾云拦澜峁⒔岷夏诓抗芾矸智酆先范扇肷；ず煜叩木咛迩蚍段А?。这就是说，除了自然?；で纳煜呷绾位ū冉先范ㄍ猓渌嘈偷谋；さ氐纳煜呷绾位ú⑽刺岢雒魅返募际跻?、更未能很快提出解决方案。
从地理学的原理出发，?；さ氐谋呓缁捌浜笮芾硇枰浞秩鲜逗蜕羁汤斫馇虿钜煨约凹窘诓钜煨?。根据不同地理区域的生态稳定性（脆弱性），根据被?；ざ韵蠖匀宋疃牟煌舾谐潭?、敏感季节，根据人类不同接触行为在不同季节对生态系统的不同影响，识别、划定具有突出差异性和一定灵活性的生态红线，对划入生态红线内的区域实施不同的管理政策和管控措施。地理科学认为，生态系统的类型和它对人类活动的耐受度，不同区域存在巨大差异，这也是为什么很多国家采取一园一法（为每一个国家公园单独立法）的基本原因。对于不同自然地理条件的区域、不同生态足迹的人类行为、不同季节野生动物对人类活动的敏感性等情况，需要制定不同的生态红线划定与管理模式。
边界识别与划定，其实不仅是单一的自然科学问题，同时也是个多目标的管理问题。如果仅仅从科学要求单一目标去理解、制定和实施生态管理，要么难以达到多利益主体的目标一致，要么制策之后难以予以实施。也就是说，制定?；け呓纭⑹凳┖煜吖芾?，绝不是一个简单的科学问题，更不是一个独立的政府机构就能控制的问题。它们一定是权衡多方价值观和利益链之后、基于科学原理寻求达到的一种动态平衡。针对长期以来形成的中国国情，绝大多数自然保护地都有大量居民在内、自然?；ば形肜米试吹睦檬平て诠泊妗?/span>
为了实现?；さ啬诘纳；つ勘?，有些学者认为可以采取将居民进行“生态移民”迁出去的办法，提出这种方法的人至少没能很好地理解多目标管理问题。大多数情况下，?；さ啬谏畹脑∶?，他们本身就是生态系统的一个组成部分，那种认为生态系统就是自然植被和野生动物的认识，不仅片面，也非科学。数千年人与自然共生的状况，也许是今天值得?；さ脑颉Ｇ亓肷畲Φ墓乙患侗；ざ镏禧q的生存，需要当地农民水稻耕作形成的生态的支持。另一方面，中国是一个“旧大陆”国家，千万年来人类已经遍布几乎所有可以居住的地域，并长期持有“天人合一”的人地关系价值体系，动辄言移民的想法，不仅不生态，而且反生态。从城市化发展的规律来看，虽然可以逐步吸走保护地内的农牧区人口，但是我们不要忘记进入城市的居民仍然存在进入保护地进行自然游憩的需求，而且这种游憩需求会随着城市化进程和受教育水平的提高而提高。无论从哪一个角度看，把核心?；で游蝗萌死嘟氲那?，都是不科学、没必要和不可行的政策选择。
理论上讲，利用生态红线对自然?；さ亟猩低彻芾硎窃诙圆煌低程卣鹘谐浞址治龊笏龆ǖ?，不应被“万园一策”的红线划定和管理模式（例如三区或二区模式）所限定。地理学和生态学理论都说明，生态红线并不仅是一条静态物理空间划线，而且也是生态系统动态管控的基线（baseline），生态红线是指生态系统能够承受的外界干扰（包括人类活动）带来的自身系统改变的范围，或称之为生态系统可接受的改变极限（LAC，Limit of Acceptable Change）?；谡庖患蓿梢酝ü拗谱匀槐；さ刂腥死嗷疃氖浚岣呷死嗷疃闹柿?，来降低单位人类活动对生态系统的影响强度，最终将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的“红线”之内。
国际经验证明，LAC是一种有效、且有利于兼顾地方发展的生态系统管理哲学和工具。简单而言，LAC在系统调研和综合分析生态系统既有特征基础上，计算出生态系统能够承受的各项自身构成要素（例如鸟类数量）或能够承受的人类活动量（例如游客到访量）的指标，然后持续监测其动态变化，并在这一过程中广泛权衡自然和社会经济等多方面指标，最后基于各项指标，确认是否需要做出响应以防止进一步的不利变化?；贚AC思想的自然区域管理能够有效确定?；さ厣煜撸行迪稚煜叻段诘淖试垂芾?，保护绿水青山，限制人类活动数量，在合理范围内提高人类活动质量，将人类对生态环境的影响最小化。
明确?；さ乜山ㄉ璺段?、科学许可自然资源可利用方式
解决了什么是生态红线的问题，接下来就要回答在生态红线内的区域如何处理人地关系的问题了。具体来说，就是要明确回答划入核心?；で诘哪切┑赜?，包括旅游者在内的人类活动能不能进入？里面能不能搞一些必要的解说、接待、服务设施，也就是能不能开展适量的建设？
对于这个问题，实际上中央《生态体改方案》明确作出了权威指示：“国家公园实行更严格?；?，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设”。中央两办《国家公园体制方案》重申了“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动”，换句话说，即使在施行最严格?；さ墓夜袄锩?，只要“不损害生态系统”，“自然观光、科研、教育、旅游”一类的“开发建设活动”仍然是可以搞的。依据《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》和《红线划定指南》等文件，禁止开发区禁止的是“进行工业化城镇化开发”，其他类型的“不损害生态系统的”观光旅游等旅游活动并不会被排除在外。
但是从2015年以来出现了?；し段А扒那睦┐蟆?、保护力度“逐步收紧”的现象。一刀切地将三分法中的缓冲区划入新体系中的核心保护区的技术规程，实际上是生态环境部门悄悄扩大其势力范围，这一做法既缺少科学依据，也损害原缓冲区内各产权主体的合法权益。
与2015年的《生态体改方案》和2017年的《国家公园体制方案》说法不同，2019年的《?；さ刂傅家饧诽岢龅墓芾碚弑涑闪耍骸肮夜昂妥匀槐；で敌蟹智芸?，原则上核心?；で诮谷宋疃?，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动”；“在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系”。生态环境部《?；で喽酵ㄖ饭娑ā敖乖谧匀槐；で诵那?、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施”；“对在核心区和缓冲区内违法开展……旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭”。也就是说，国家公园和自然保护区的核心?；で拱糜位疃谀诘娜死嘟耄挥性诠夜昂妥匀槐；で目刂魄?，以及整个的自然公园内，才可以允许人类进入开展适量的资源利用活动。
针对“（所有类型）核心?；で诮梗ㄋ欣嘈停┤宋疃闭庖徽撸谡饫镂颐怯斜匾纤嗵致垡幌潞诵谋；で谀懿荒苋菪砣死嘟搿⒛男├嘈偷谋；さ馗擞谌死嘟?、在适当的时空条件下可以允许什么样的人进入等三个科学问题。
首先我们应该了解为什么需要限制人类进入核心?；で幕驹颍ㄒ豢蒲У慕馐途褪墙刖突帷八鸷ι低场?，也就是说，如果不存在“损害生态系统”的情况，就可以允许“人为活动”。我们知道每一个自然?；さ氐闹饕；ざ韵蠖几鞑幌嗤?，它们对人类活动的敏感性也千差万别。对于以野生动物为主要?；つ勘瓯；さ乩此?，它们对于“人为活动”比较敏感，“核心保护区内禁止人为活动”这一规定尚可理解，也便于执行；但是对于以山区地质地貌、水体瀑布和热带雨林植被等为审美和研学对象的自然景区，以及以人类活动创造的历史建筑古迹为主要?；ざ韵蟮奈幕挪诵那蝗萌死嗷疃ü酃饴糜位疃┙耄唤雒挥斜匾?，而且根本很难执行。《红线划定指南》本身也明确了：“划定生态?；ず煜叩淖钪漳勘晔窃诒；ぶ匾匀簧占涞耐?，实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用”，如果不考虑?；ざ韵蟮牟钜煨?、不考虑同一?；ざ韵笤诓煌扯?、不同海拔等地理条件的差异性，不考虑人为活动所产生的生态足迹的差异性，一刀切式地拒绝“（所有类型）人为活动”，既不科学，也不现实。
如果政策制定者和自然?；ぱд吣芄蛔鹬乜蒲В值刂撇?、因地因时施策，那么如何在严格?；さ那疤嵯拢迪趾诵谋；で诤侠碛行У摹叭宋疃惫芾砟?？仅就生态旅游活动来讲，这方面国际上也已有成熟的科学理论作为支撑，这就是游憩机会谱（ROS，recreation opportunity spectrum）理论。ROS理论主张在不同?；こ潭鹊那蚰谔峁┎煌娜死嘤雾幔涸谧钤嫉幕囊扒颍ê诵谋；で?，可以提供享受孤独、自省的自然游憩机会；随着?；こ潭鹊闹鸾ソ档?，在可达性、设施配置密度、人类活动强度等指标方面就可逐步提高，逐步给国民提供科考探险、自然野生动物旅游、自然教育、健康休养、户外运动和风景观光等游憩产品。不同区域的核心?；で鸵话憧刂魄谑室丝沟娜死嘤雾疃嘈筒煌?，基于此，就可以有效兼顾?；ず屠?，将绿水青山转化为金山银山。 需要指出的是，目前在上述生态红线划定和管理仍然存在重重问题的情况下，不经过科学论证和依法程序，就对保护地内的旅游设施、基础设施一刀切作为“违建”加以拆除，不少地方对明确纳入一般控制区的自然公园内的设施也不放过。从学理上说，整改和拆除行动执行之前，生态部门应当对?；さ氐纳低程卣鹘醒芯?，充分论证其对人类活动的承受能力。对属于自然公园的风景名胜区、森林公园、湿地公园等范围内的“人为活动”具体内涵明确之前就匆匆拆除设施并不妥当；即使是自然保护区，其实验区范围内的建筑是否有必要拆除，也需要认真研究确定。
我们需要尽快从立法和技术两个层面，确保?；さ厣煜叩目蒲Щ昂笮诤煜叩目蒲Ч芾?。在相关法律法规出台之前，不妨让子弹飞一会儿，不宜急吼吼出台未经充分讨论和试验的政策条规。即便是基于现有红线展开环境执法，也不能由某一部门说了算，而是应当由行动部门与最初的项目批准部门及其他相关部门共同参与讨论，通过科学论证来决定生态红线范围内的建筑拆哪些、留哪些，因为全部拆除既没有必要，也不符合社会效益最大化的原则。地方发展离不开政府招商引资和资本市场的投资热情，长期来看，由于环保行动造成的威压，在面临生态保护问题时，地方政府可能选择直接放弃遵循“生态惠民、生态利民、生态为民”的法则，导致地方难以可持续发展。这对已经陷入地方财政?；腿狈Ψ⒄苟Φ男矶嗟胤秸偷钡鼐用窭此担娑匀鸵敌问魄饔谘暇?、面对新冠肺炎疫情造成的大量民营企业破产的经济形势而言，不啻是一个雪上加霜的挑战。
在权威、科学、合理的法律法规出台前，利用生态?；ず煜呖棺匀槐；さ厣低彻芾碛Φ卑礁龌静街瑁阂皇腔诓煌；さ氐纳低程卣?，以及对生态系统的持续监控资料，因地制宜科学划定国家公园和自然?；で暮诵谋；で鸵话憧刂魄ǘ侵苯友赜镁傻姆智撸?，并确认不同区域能够提供的游憩机会类型；二是对所有类型自然保护地应用LAC思想和工具，设立不同管控区域内的动态监测指标，并进行持续的监测，因地制策、因时制宜、动态管理、健康发展。 (来源：吴必虎、谢冶凤 北京大学城市与环境学院)
